Seit fast drei Jahren streiten die EU-Institutionen über eine verpflichtende Chatkontrolle. Die Kommission will Internet-Dienste verpflichten, die Inhalte ihrer Nutzer auf Straftaten zu durchsuchen und diese bei Verdacht an Behörden zu schicken. Das Parlament bezeichnet das als Massenüberwachung und fordert, nur unverschlüsselte Inhalte von Verdächtigen zu scannen.

Die EU-Staaten können sich bisher nicht auf eine gemeinsame Position einigen. Manche Länder unterstützen den Vorschlag der Kommission, andere eher die Position des Parlaments. Letzte Woche hat der Rat erneut in der Arbeitsgruppe Strafverfolgung verhandelt. Wir veröffentlichen ein weiteres Mal das eingestufte Protokoll der Sitzung.

Bekannte Positionen

Seit Jahresbeginn hat Polen die Ratspräsidentschaft. Das Land sieht die Chatkontrolle kritisch. Polen hat einen neuen Vorschlag vorgelegt. Internet-Dienste sollen nicht zur Chatkontrolle verpflichtet werden, dürfen das aber freiwillig tun. Das lehnen die Befürworter ab. Die Mehrheit der Staaten beharrt auf einer gesetzlichen Pflicht.

Polen hat die Staaten noch einmal schriftlich zum Vorschlag befragt. Diese Antworten hat die Arbeitsgruppe letzte Woche diskutiert. Laut Protokoll wiederholten die EU-Staaten „im Wesentlichen ihre bereits bekannten Positionen“.

Verpflichtung und Freiwilligkeit

Zentraler Streitpunkt war der Vorschlag, die Chatkontrolle freiwillig zu machen. Mehrere Staaten „begrüßten den freiwilligen Ansatz ausdrücklich“, darunter die Niederlande und Österreich. Andere Staaten „lehnen den freiwilligen Ansatz deutlich ab“, darunter Spanien und Bulgarien. Dänemark wünscht sich „eine Kombination aus Verpflichtung und Freiwilligkeit“.

Die Kommission besteht auf „klaren Verpflichtungen“. Freiwillige Chatkontrolle reicht ihr nicht. Laut Kommission leisten „nur die wenigsten Unternehmen genug“ gegen Kinderpornografie. Zudem ist der ganze Zweck des neuen Gesetzes, über „bereits bestehende gesetzliche Regelungen“ hinauszugehen. Deshalb will sie neben strafbaren Inhalten auch nach Grooming suchen.

Verschlüsselung nicht ausblenden

Zweiter Streitpunkt ist die Frage, ob Anbieter Verschlüsselung umgehen sollen, um die Inhalte ihrer Nutzer mitzulesen. Einige Staaten lehnen das vehement ab, auch Deutschland.

Die Kommission besteht jedoch darauf, „das Thema Verschlüsselung nicht auszublenden“. Demnach finde „sexueller Missbrauch von Kindern […] zu 80% in privater Kommunikation statt“. Gleichzeitig führen „mehr und mehr Anbieter Ende-zu-Ende-Verschlüsselung ein“. Deshalb muss das Gesetz „technikneutral“ sein und Verschlüsselung einbeziehen.

Deutschland fragte die Kommission, mit welchen „Aufdeckungstechnologien“ Anbieter verschlüsselte Chats kontrollieren sollen. Fünf weitere Staaten „bekundeten Interesse“ an einer Liste an Technologien. Die Kommission antwortete, „dass es eine solche Liste bereits gäbe, man diese aber gern erneut aktualisieren und zur Verfügung stellen könne“.

Entscheidung in Deutschland

Insgesamt hat auch diese Sitzung wenig Fortschritt gebracht. Es sieht so aus, als ob eine Einigung zur Chatkontrolle keine Priorität der polnischen Ratspräsidentschaft ist. Das nächste Treffen der Arbeitsgruppe ist erst im April. Im Juli übernimmt Dänemark den Vorsitz – ein vehementer Befürworter der Chatkontrolle.

Möglicherweise entscheidet sich die Zukunft der Chatkontrolle in Deutschland. Die alte Ampel-Regierung hatte sich auf einen Kompromiss geeinigt, der eine Chatkontrolle unverschlüsselter Inhalte erlaubt. Die nächste Bundesregierung kann diese Position wieder ändern.

Die deutsche Delegation in Brüssel warnte die anderen Staaten schon mal vor. Alle Wortmeldungen aus Deutschland stehen „unter dem Vorbehalt einer möglicherweise sich ändernden Positionierung der kommenden Regierung“.

Hier das Dokument in Volltext:

• Geheimhaltungsgrad: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch
• Datum: 17. März 2025
• Von: Ständige Vertretung der BRD bei der EU
• An: Auswärtiges Amt
• Kopie: BMI, BMJ, BMF, BKAmt, BMWK, BMDV, BMFSFJ
• Betreff: Sitzung der RAG Strafverfolgung am 11. März 2025
• Bezug: CM 1756/25
• Zweck: Zur Unterrichtung
• Geschäftszeichen: 350.80

Sitzung der RAG Strafverfolgung am 11. März 2025

I. Zusammenfassung und Wertung

Grundlage der Aussprache bildete das am 4. März von der POL Präsidentschaft übermittelte Diskussionspapier und die darin an die MS gestellten Fragen. Die MS wiederholten im Wesentlichen ihre bereits bekannten Positionen. Dabei zeigte sich Einigkeit in Bezug auf die Notwendigkeit einer technologieneutralen Ausgestaltung der VO. Die Mehrheit der MS bevorzugt darüber hinaus, die CSA–VO als ein (Gesamt)Regelungsinstrument zu schaffen und Regelungen der Interims-VO in die CSA–VO zu integrieren. Der JD-Rat gab sich auf Nachfrage einiger MS zu dem vom Vorsitz gewählten Ansatz mit einer freiwilligen Aufdeckung vorsichtig optimistisch, ohne dies näher auszuführen.

Vorsitz bat um Übermittlung der Antworten auf die Fragen sowie weitere Kommentare bis 14. März 2025.

II. Im Einzelnen

TOP 1: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down rules to prevent and combat child sexual abuse

Vorsitz eröffnete die Sitzung mit einem Appell an die MS: Es bestehe Einigkeit, dass nach Auslaufen der Interims-VO im April 2026 keine Regelungslücke im Kampf gegen den sexuellen Missbrauch von Kindern entstehen dürfe. Man müsse daher zu einer Einigung kommen.

Im Folgenden wurden die im Diskussionspapier übermittelten Fragen an die MS blockweise erörtert.

Block 1: Obligations for providers

Wir trugen weisungsgemäß vor und verwiesen daneben auf die bekannte bisherige DEU Position, insbesondere die DEU Protokollerklärung vom Dezember JI-Rat. Gleichzeitig unterstrichen wir auch, dass die heutigen Kommentare unter dem Vorbehalt einer möglicherweise sich ändernden Positionierung der kommenden Regierung stünden und wir weiterhin PV einlegen müssten. CZE legte ebenfalls Prüfvorbehalt ein und verwies auf im Herbst anstehende Wahlen.

Mehrere MS – darunter NLD, FIN, SWE, ITA, LTU – äußerten, dass den Anbietern mehr Verantwortung im Kampf gegen CSAM auferlegt werden muss.

AUT, SVN, NLD und PRT begrüßten den freiwilligen Ansatz des POL Textvorschlages ausdrücklich.

DNK bevorzuge eine Kombination aus Verpflichtung und Freiwilligkeit.

ESP, unterstützt von BGR, lehnte den freiwilligen Ansatz deutlich ab und plädierte dafür, am BEL/HUN Text weiter zu arbeiten. Zu diesem Text habe man ein vielen Stellen bereits Einigkeit erzielt und müsse sich daher nur die noch offenen Passagen vornehmen. konkret nur an den Stellen, wo keine Einigung erzielt werden konnte.

Aus Sicht von LVA, IRL und HUN mindere die Streichung der verpflichtenden AO den Mehrwert der VO. Dies erfordere Kompensationsmaßnahmen.

Die Mehrheit der wortnehmenden MS (DEU, FRA, AUT, NLD, ESP, HUN, ROU, SWE, EST, LVA, BGR, IRL) sprach sich für die Formulierung „risk mitigation“ anstatt „prevention“ aus. Lediglich ITA und LTU bevorzugten „prevention“.

DEU, LVA, BGR, DNK, SWE, HUN bevorzugen die vorherige Formulierung des Artikel 5a. Laut MLT müsste Artikel 5a generell präziser formuliert werden.

Die Mehrheit der wortnehmenden MS (DEU, FRA, AUT, NLD, ESP, DNK, SVN, ROU, SWE, HUN, FIN, LVA, IRL, BGR, MLT, LTU) sprach sich zudem dafür aus, dass Artikel 12 für alle Anbieter und Dienste gleichermaßen gelten müsse. Teilweise wurde auf die konkretere Formulierung und Anfechtungsmöglichkeit im Rahmen des DSA Bezug genommen.

KOM führte aus, dass Freiwilligkeit allein gerade nicht ausreiche, da nur die wenigsten Unternehmen genug gegen CSAM täten. Dazu brauche es klare Verpflichtungen in der VO, dies sei der einzig gangbare Weg. KOM machte auch nochmal deutlich, dass die CSA–VO einen Mehrwert gegenüber bereits bestehenden gesetzlichen Regelungen darstellen müsse. Dazu müsse auch Grooming in den Anwendungsbereich der VO aufgenommen werden. Zudem brauche es konkret formulierte Risikominderungsmaßnahmen und eine entsprechend klare Verpflichtung dazu. Die Wirksamkeit der Maßnahmen müsse durch die MS auch überprüft werden können. In Bezug auf Artikel 5a bevorzuge man die vorherige Formulierung. Zu Artikel 12 schloss sich KOM der Mehrheit der MS an: Dieser müsse für alle Anbieter und Dienste gleichermaßen gelten.

Vorsitz kündigt weitere Textarbeit an.

Block 2: Scope and design of the derogation from certain provisions of Directive 2002/58/EC

BEL bat eingangs der Diskussion um Einschätzung des JD zu den vom Vorsitz aufgeworfenen Fragen.

Laut JD-Rat sei Freiwilligkeit zwar ein gänzlich anderer Ansatz als bisher mit verpflichtenden Aufdeckungen, aber durchaus denkbar und JD-Rat sei zumindest optimistisch, auch wenn man dazu noch nicht ins Detail gehen könne.

Zahlreiche MS äußerten erneut die bereits unter Block 1 aufgeführten Positionen zum freiwilligen Ansatz.

ITA würde (wie DNK) eine Kombination auf Verpflichtungen und Freiwilligkeit begrüßen.

Für DEU wurde weisungsgemäß entsprechende Offenheit erklärt, mit der Maßgabe, dass bei den verbleibenden Regeln hinreichende Maßnahmen zu treffen seien, die sicherstellten, dass kein Rückschritt hinter Status Quo und Vergrößerung des Dunkelfeldes erfolge. Auch nach einem Inkrafttreten der CSA–VO müsse CSAM qualitativ und quantitativ in gleichem Umfang wie heute gemeldet werden können. Zu letzterem Punkt baten wir Vorsitz um entsprechende Einschätzung. Zudem baten wir um Klarstellung, ob der Vorschlag freiwillige Aufdeckungen auch in verschlüsselten Diensten vorsehe und wenn ja, welche Technologien zur Anwendung kommen dürften.

FRA betonte, die Ausnahmeregelung der Interims-VO solle auch nach April 2026 erhalten bleiben, legte sich allerdings nicht fest, ob die Regelungen in die CSA–VO integriert oder daneben separat bestehen bleiben sollten.

Für die Integration in die CSA–VO sprachen sich neben uns auch CZE, NLD, FIN und LTU aus. HUN und ESP zeigten sich diesbezüglich flexibel.

NLD fragte nach der konkreten Rechtsgrundlage für Datenverarbeitung im Rahmen freiwilliger Aufdeckungen. Rechtsgrundlage sei laut KOM hier weiterhin die DSGVO, konkret Artikel 6.

KOM wandte sich konkret an DEU und wies darauf hin, dass mehr und mehr Anbieter E2EE-Verschlüsselung einführten und davon auszugehen sei, dass als direkte Folge daraus die Meldungen über CSAM deutlich zurückgehen würden. Man könne das Thema Verschlüsselung daher nicht ausblenden, insbesondere dann nicht, wenn man – wie DEU – die Notwendigkeit der Beibehaltung des Status Quo betone.

Block 3: Use of technologies by providers

AUT, NLD, ITA, IRL, BGR betonten erneut die Wichtigkeit einer technikneutralen Ausgestaltung. SWE betonte, dass auch die Cybersicherheit nicht außer Acht gelassen werden dürfe. Wir trugen weisungsgemäß die bekannte DEU Position, insbesondere in Bezug auf Verschlüsselung, vor. FRA legte PV zu diesen Fragen ein.

DEU, HUN, LTU, MLT, BGR und ROU bekundeten Interesse an einer durch KOM zur Verfügung zustellenden Liste von verwendeten Aufdeckungstechnologien. HUN gab aber zu bedenken, dass der Zugang zu dieser Liste beschränkt werden müsse.

KOM merkte an, dass es eine solche Liste bereits gäbe, man diese aber gern erneut aktualisieren und zur Verfügung stellen könne. KOM appellierte an die MS, die Technikneutralität zu unterstützen, gab aber zu bedenken, dass der aktuelle Textvorschlag eben nicht technikneutral sei, da verschlüsselte Inhalte ausgenommen seien. Folge man dem Vorschlag des Vorsitz, könnten sich Anbieter komplett der VO entziehen, wenn sie Verschlüsselung einführten. Damit hätten sie auch keine Präventions- bzw. Risikominderungspflichten mehr. KOM erinnerte daran, dass man mit der vom vorherigen HUN Vorsitz vorgeschlagenen Upload-Moderation einen möglichen Kompromiss finden könne. CSA finde zu 80% in privater Kommunikation statt. Es sei keine technische, sondern eine politische Frage, ob man auf Aufdeckung in diesem Bereich verzichten wolle.

BEL und ITA erneuerten abschließend die Bitte an den JD-Rat um Erläuterung, warum der freiwillige Ansatz nunmehr verhalten positiv bewertet werde, obwohl in der Vergangenheit Zweifel an der Interims-VO bestanden hätten.

JD-Rat führte aus, dass die Bewertung das vorläufige Ergebnis von umfangreichen Diskussionen sei, man sich aber noch nicht komplett festlegen könne und die Prüfung weiter andauere. Die Verstetigung des freiwilligen Ansatzes müsse im Hinblick auf den Gesamtrahmen und die bislang nicht gelungene Einigung zumindest in Betracht gezogen werden. Bestehende Bedenken ließen sich durch die konkrete Ausgestaltung des Textes lösen.

Vorsitz fasst zusammen, dass Einigkeit bestehe, die Regelungen der Interims-VO in den CSA–VO Text einzuarbeiten, so dass am Ende nur ein Rechtsakt bestehe. Zudem habe Vorsitz festgestellt, dass zahlreiche MS auf die Erweiterung des Anwendungsbereiches drängten. Vorsitz bat KOM, die Liste bzgl. der Technologien zur Verfügung zu stellen.

Block 4: Reducing complexities and administrative burden

Zahlreiche MS (DEU, AUT, ESP, IRL, NLD, ITA, SWE, CZE, ROU, LTU) unterstützen auch weiterhin die Einrichtung des EU-Zentrums und sprechen sich für effiziente Meldewege aus.

FRA sah nach Wegfall von AO keinen wirklichen Mehrwert im EU-Zentrum, lediglich Kosten. Die wichtigsten Aufgaben könne auch ein Expertenausschuss übernehmen mit Unterstützung von Europol.

Einige MS sprachen die Notwendigkeit an, den Verwaltungsaufwand generell zu reduzieren. Dies könne zum einen geschehen durch eine Überarbeitung der Risikokategorisierung (CZE, ROU, SWE, LVA) oder der Überarbeitung des „Sign of reduced risk“ (LVA). FRA sprach sich für eine Streichung von Risikokategorisierung und „Sign of reduced risk“ aus. HUN sah im „Sign of reduced risk“ die Gefahr, dass falsche Sicherheit vermittelt werde.

ESP wandte ein, dass die Risikokategorisierung ursprünglich eingeführt wurde, um Verhältnismäßigkeit herzustellen. Da die verpflichtenden AO aber gestrichen wurden, könne auch die Risikokategorisierung entfallen, außer, es gehe um Risikominimierung und Sanktionen. IRL sah keinen Mehrwert in der Risikokategorisierung, DEU sprach sich weiterhin für eine solche aus.

KOM hielt die Einrichtung des EU-Zentrums auch weiterhin für sehr wichtig, da die Aufgaben im aktuellen Vorschlag kaum verändert worden seien. Die Kosten für das EU-Zentrum seien nicht nennenswert höher, als wenn die Aufgaben umverteilt und durch andere Institutionen ausgeführt würden (Beispiel: Angliederung an Europol). Zudem sei auch das EP von der Notwendigkeit des EU-Zentrums überzeugt.

KOM führte weiterhin aus, dass eine Kooperation mit NCMEC weiterhin möglich sei. Allerdings stammten 90% der NCMEC Meldungen von außerhalb der USA. Man müsse im Blick behalten, dass man möglicherweise auf eine europäische Lösung angewiesen sei, wenn die neue US Regierung dieses Ungleichgewicht bemerke.

Beim „Sign of reduced risk“ könne man ansetzen, um Verwaltungsaufwände zu reduzieren.

Block 5: Review clause

ESP fragt, ob der AEUV es zulasse, die KOM zu verpflichten, in 3 Jahren eine Gesetzesinitiative vorzulegen.

JD-Rat erläutert, dass sich MS jederzeit an KOM wenden können mit der Aufforderung, einen Vorschlag vorzulegen, allerdings unter Beachtung des Initiativrechts der KOM. Dies sei ein übliches Verfahren. KOM könne aber auch einen Vorschlag vorlegen, wenn die 3 Jahre noch nicht abgelaufen seien. Es gäbe Standardformulierungen für solche Review Clauses, auf die man zurückgreifen könne.

KOM verweis ebenfalls auf das Initiativrecht für Gesetzesvorschläge. Wenn bestimmte Regelungen als besonders wichtig erachtet würden seitens der MS, sollten diese bereits jetzt in den VO-Text aufgenommen werden, anstatt sich auf eine spätere Initiative zu verlassen.

FRA unterstützte die Überprüfungsklausel und wünschte detaillierte Angaben zu Fehlerraten, damit geprüft werden könne, welche Technologie funktioniere und welche weniger gut.

Wir unterstützen ebenso wie IRL die Überprüfungsklausel und sprachen uns für eine Verantwortung zur Entwicklung neuer Technologien seitens EU-Zentrum, Technologie Committee und Anbieter gleichermaßen aus.

Vorsitz schlussfolgerte, dass die Mehrheit der MS weiterhin für die Einrichtung des EU-Zentrums sei. Die Risikoeinstufung müsse noch überarbeitet werden, man überlege, den Text an dieser Stelle zu kürzen und zu straffen, um den Verwaltungsaufwand bzgl. der Risikoeinstufung zu verringern. Es gäbe zudem eine Mehrheit, die sich für die Streichung des SRR ausgesprochen habe. Die Überprüfungsklausel hingegen würde von der Mehrheit begrüßt, müsse aber an den schlussendlichen Inhalt der CSA–VO angepasst werden.

Frist zum Versand schriftlicher Anmerkungen sei der 14. März. Diese würden, wie von zahlreichen Delegationen gewünscht, gesammelt und per Mail an die MS übermittelt. Die nächste RAGS zur CSA–VO solle am 8. April stattfinden.